Децентралізація: ризики і загрози
Децентралізація: 8 ризиків, яких необхідно уникнути
За два роки, відколи децентралізація місцевого самоврядування розпочала перехід у практичну площину, у всіх нас вже нагромадився певний досвід. На підставі досвіду громад, які вже об’єдналися; тих, що перебувають у гострій фазі цього хвилюючого процесу; навіть тих, котрі тільки збираються об’єднуватися в осяжному майбутньому можна дійти до певних висновків.
Нагазал тема децентралізації, об’єднання територіальних громад, реформи місцевого самоврядування висвітлена у вітчизняних ЗМІ більш, ніж докладно. Тут і праці теоретиків та практиків об’єднавчого процесу, і публікації скептиків-опонентів. Значно рідше зустрічається аналітика щодо ризиків і загроз, здатних звести нанівець усі переваги децентралізації. Якщо ці загрози вчасно не попередити.
Перш, ніж дістатися черв’ячка, тобто суті справи, зауважимо два моменти. По-перше, автор є безумовним прихильником процесу децентралізації і покладає на нього великі сподівання щодо подальшого розвитку країни. По-друге, працюючи в органах місцевого самоврядування, він має можливість спостерігати за трансформаційними процесами ізсередини. Тож вся наведена тут аргументація базується на конкретних фактах з буття конкретних громад. Навіть, якщо в окремих випадках ці громади або їх посадові особи не названі з етичних чи безпекових міркувань. Отже, стартуємо.
Ризик 1. Ототожнення децентралізації з об’єднанням громад.
Переважній більшості нинішніх сільських рад бракує ресурсів для ефективної організації життя у своїх поселеннях — перш за все, кадрових. Проте не існує правил без винятків. Існує невелике успішне місто, цілком здатне рухатися в бік децентралізації. Проте законодавство цього не передбачає, доводиться об’єднуватись із приміським селом. Об’єднання не надто потрібне обом сторонам, проте доводиться, якщо маєш намір рухатися вперед.
Довелося на практиці зіштовхнутися з наступним. Кілька сільських рад укладають угоду про об’єднання, а потім, після виборів з’ясовується, що насправді всі інші приєдналися до громади-домінатора. Навряд чи це сприяє оптимізму у жителів об’єднаних (а, по суті, приєднаних) сіл.
Підхід до децентралізації має бути диференційований, а об’єднання — реальним і рівноправним. Завжди має лишатися можливість децентралізовуватися самостійно, якщо відчуваєш достатній для цього потенціал. Приклад з «прекрасного далека»: невеликий Юніондейл входить до агломерації Нью-Йорка, проте зливатися з ним під одним самоврядуванням не поспішає, залишаючись самостійним (і самодостатнім). Не потрібні мешканцям містечка всі ці проблеми з мігрантами, метрополітенами, злочинністю, вивезенням сміття та іншими такими речами.
Ризик 2. Створення надто великих громад.
В Шишацькому районі 80 відсотків сільських рад об’єдналися в одну громаду. Коли мешканці невеликого, але «сільрадного» села відмовляються від місцевого самоврядування у своєму поселенні, вони розраховують отримати щось взамін. Наприклад, новий осередок влади поряд. Коли в моїх рідних Бірках зникла сільська рада, натомість у сусідній Білоцерківці з’явиться щось на зразок невеликого райцентру. Цілком достатня компенсація за незручності. А об’єднуватися з розташованим за кількадесят кілометрів райцентром відсутній будь-який резон. Це вже не децентралізація, а якийсь її антипод. Аргументація штибу «збережемо район», «районний патріотизм» тощо має значення хіба що для мешканців райцентру. Для всіх інших подібні розмови позбавлені сенсу. Мета реформи — наблизити послуги до громадян, а не віддалити їх.
Ризик 3. Спекуляція поняттям самодостатності.
Якщо відкинути евфемізми і називати речі своїми іменами, фінансова самодостатність громад залежить виключно від положень Бюджетного і Податкового кодексів. Законодавче маніпулювання здатне зробити будь-яку успішну громаду неспроможною, як і навпаки. Пропоную наступний критерій самодостатності: податок з доходів фізичної особи повинен надходити до місцевого бюджету за місцем реєстрації особи, а не за юридичною адресою її роботодавця.
Нещодавно довелося чути на одному зібранні заяву авторитетної особи: щойно (у травні 2017 року) створена Рокитянська ОТГ є неспроможною і в майбутньому їй доведеться долучитися до сусідньої громади у відповідності до перспективного плану. Не можу зрозуміти — громада цілком добровільно об’єдналась, відбулися вибори, формуються органи управління; аж раптом виявляється, що це все — не насправді, робіть, як було раніше заплановане.
Ризик 4. Загравання зі старими елітами.
У 2014 році батьки-ідеологи децентралізації Юрій Ганущак і Анатолій Ткачук у публічних виступах наводили один з аргументів на користь об’єднання громад — суцільність і безперервність місцевої влади. У невеликих селах, де наразі відсутня будь-яка влада (крім одного-кількох депутатів) повинні були постати старости. Вони би надавали своїм співгромадянам і мали би достатньо широкі повноваження на підопічній території. Пригадую дискусію теоретиків і практиків щодо доцільнішого способу отримання старостами посади: чи прямими виборами жителів села чи голосуванням депутатів усієї громади. Сталося не так, як гадалося. На світ з’явилися т. зв. старостинські округи, що є нічим іншим, як збереженням колишньої сільрадівської структури з усіченими повноваженнями. Це виглядає не інакше як змова з персоналом зникаючих сільрад, щоби стимулювати їх до вступу в об’єднані громади. Такий собі спосіб імітувати зміни без реальних змін. Як же тоді бути із суцільністю та безперервністю?
Ризик 5. Формування громад навколо платника податку.
У переважній більшості випадків при Радянському Союзі сільські ради формувалися навколо колгоспів-радгоспів. Щоб далеко не ходити — рідний для автора Великобагачанський район: 18 сільських і селищних рад на 18 колгоспів та радгоспів. Голова сільської ради ставав у таких умовах не більше, ніж. придатком до секретаря колгоспного парткому. І повноваження нерідко мав відповідні: паркан полагодити, чимось дефіцитно-екзотичним, як на той час, на кшталт згущеного молока або майонезу, найбільш цінні категорії пільговиків забезпечити тощо. Коли ж місцеве самоврядування отримало шанс почувати себе справжнім осередком влади, як на нього знову чигає небезпека. Ініціаторами створення ОТГ нерідко виступають потужні агроформування, основні орендарі паїв та державних земель на територіях кількох суміжних сільрад. Більше того, до подібних кроків спонукають сільських голів і депутатів сільських рад на численних семінарах, нарадах, форумах, конференціях.
На виході отримуємо картинку: підприємство розвивається, надходження з його податків формують місцевий бюджет і всі задоволені. Може бути й так: підприємство-монополіст орендує всі землі громади з наслідками, котрі з цього випливають; всі мають роботу, а хто себе правильно поводить — ще й інколи заробітну плату. Для розуміння подібних речей варто інколи читати не тільки нормативні акти, а ще й белетристику. Як то «Під куполом» Стівена Кінга — там описана подібна модель місцевого самоврядування в його рафінованому вигляді. Створення ОТГ при «базовому підприємстві» навряд чи сприятиме формуванню громадянського суспільства, адже кожен член такої громади, від сільського голови до… не знаю, до кого вже, почуватиметься підданим свого агробарона, а вже потім — громадянином України.
Ризик 6. Форсування процесу.
Тут саме час звернутися до закордонного досвіду. Як випливає з численних джерел, реформа адміністративно-територіального устрою Франції (країни, чий управлінський досвід більше за інші був використаний при формуванні вітчизняної нормативної бази), розпочавшись в 1983 році, триває й до сьогодні. Об’єднані громади отримують розширені права, обов’язки і повноваження, ті, хто виявився не зовсім готовим, не доріс до об’єднання — інші, урізані. Але в жодному разі без добровільно-примусовості. Ми, звиклі до подібних речей з радянських часів, сприймемо їх менш болісно, аніж французи. Проте процес доведення на практиці корисності децентралізації виявиться спрофанованим, і це обов’язково негативно відобразиться в перспективі.
Доречним видається згадати американський і навіть російський досвід. Населені пункти, що не увійшли до складу самоврядних громад, отримали особливий статус — невключених або міжселенних територій — не мають власних представницьких органів і підпорядковуються регіональному органу виконавчої влади. Можливо, подібний крок, нехай як тимчасовий, підійшов би для сільських рад, котрі вперто не бажають приєднання до могутніших сусідів. В усякому разі це було би позитивнішим від прямого примусу.
Ризик 7. Передавання громадам невластивих функцій.
Об’єднані громади отримують важелі управління над багатьма галузями соціальної сфери та інфраструктури свого краю. І це правильно, але без передавання куті меду. Утримання загальноосвітніх шкіл, їх матеріально технічне, кадрове забезпечення — свята справа, але передавати самоврядуванню освітньо-методичний компонент — чи не зарано? Ще невідомо, куди заведе позбавлена державного контролю фантазія. Звичайно, можна сказати, що спроби адаптувати шкільні програми під місцеві реалії вилізуть боком тамтешнім випускникам під час ЗНО. Але ж хіба школярі винні, що хтось безконтрольно замінив біологію на креаціонізм чи ще на щось. І ще: я би не був би стовідсотково певним за таких умов щодо належного військово-патріотичного виховання у цілому ряді проблемних регіонів.
Аналогічно сумнівною виглядає перспектива передачі з 1 січня наступного року у відання ОТГ доріг загального користування. Особливо враховуючи, що нерідко такі дороги розташовуються на територіях кількох громад. Уявімо собі, що в одній з ОТГ вирішили робити ямковий ремонт і негайно, в іншій — середній наступного року, а ще в одній — капітальний, але при нагоді, як вільні кошти з’являться. Риторичне питання: коли ця дорога буде приведена в належний стан?
Ризик 8. Втрата державного контролю.
Багато в чому перегукується з попередньою тезою. Як випливає з перспективного плану та карт, що додаються до нього, невдовзі після завершення суцільної децентралізації очікується суттєве скорочення кількості районів. Зокрема, для Полтавської області їх передбачається залишити чотири. Пригадуємо, що саме на районному рівні розташовуватиметься низова ланка судочинства, карного розшуку, військових комісаріатів та ще цілого ряду державних установ. Мало того, що ускладнюється доступ громадян до відповідних послуг, ще й владна вертикаль немовби зависає у повітрі, зупинившись на рівні великих і середніх міст. В малих містах, містечках і селах органи державної влади представлені трохи менше, ніж ніяк. Що аж занадто нелогічно в умовах того напіввійськового стану, в якому живемо кілька останніх років.
Резюмуючи вищесказане, запитую в себе: до чого це все писалося? Напевне, головним чином для того, щоб речі, очевидні для автора (й далеко не тільки для нього) речі були сприйняті тими, від кого залежить ухвалення рішень на загальнодержавному рівні. Жодна з перерахованих тут загроз не є неуникною. Досить країні і більш вагомих проблем, щоби ще й самостійно створювати додаткові. Хочеться вірити, що чиновники Мінрегіону справді переймаються долею реформи, а не просто виконують посадові обов’язки у вільний від дозвілля час. І що висловлене тут буде ними помічене, проаналізоване і хоча би частково враховане. Щоб громадяни відчули позитивний ефект від здійснюваних реформ. Щоб, врешті-решт, за державу було не прикро…
